지방자치제는 현대사회에서 중요한 정치제도로 정착하고 있다. 지방자치의 주요 기능은 지역주민의 필요와 요구를 반영하여 지방 정부가 독립적인 행정과 정책을 결정하고 실행할 수 있도록 하는 것이다. 지방자치의 기능과 본질적인 내용 그리고 지방자치의 유형인 주민자치와 단체자치에 대하여 살펴보자.
지방자치란 일정한 지역을 기초로 하는 단체나 일정한 지역의 주민이 그 지방적 사무를 자신의 책임하에 자신이 선출한 기관을 통하여 처리하는 제도를 말한다.
지방자치의 기능은 민주주의적 기능, 기본권 실현기능, 권력통제적 기능, 보충의 원리 기능이 있다. 현대국가에서 지방자치는 매우 다양한 기능을 수행하고 있다. 지방자치는 ‘풀뿌리 민주주의’라고 이해되어 왔듯이 지방주민의 지역문제에 대한 자치능력을 길러줌으로써 민주정치에 필요한 민주시민을 양성하는 데 지방자치가 큰 몫을 차지한다. 지방자치는 기본권과 무관한 제도적 보장에 그치지 않고 오히려 지역주민의 참여를 통하여 선거권·공무담임권 등의 기본권을 보다 실질화한다. 또한 지방자치제도는 정책개발의 이니셔티브와 정책결정권을 중앙정부와 지방자치단체에 기능적으로 분산시킴으로써 정책기능의 분권적 다핵화를 실현시키고 그를 통해서 중앙정부와 지방자치단체 상호 간의 기능적 권력통제를 가능케 한다. 따라서 국가의 기능은 지방자치단체의 기능에 비하면 ‘보충적’이어야 하기 때문에, 국가의 기능은 지방자치단체의 기능을 뒷받침해 주는 데 그쳐야지 지방자치단체의 기능을 무시하고 그것을 자신의 기능으로 흡수해서는 아니 된다.
지방자치제도의 헌법적 보장은 한마디로 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주권의 지역적 주체로서의 주민에 의한 자기 통치의 실현으로 요약할 수 있고, 이러한 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 한다는 것을 의미한다.
제도적 보장으로서 지방자치는 자치단체보장, 자치사무보장, 자치기능보장의 세 가지를 그 본질적 내용으로 한다. 지방자치단체를 통·폐합하는 것은 가능하지만 모든 지방자치단체를 폐지하는 것은 ‘자치단체보장’을 침해하는 것이 되고, 전 국민의 공공복리의 관점에서 지방자치단체의 자치사무의 범위를 조정하는 것은 가능하지만 지방자치단체로 하여금 오로지 국가의 위임사무만을 처리케 한다면 이는 ‘자치사무보장’을 침해하는 것이 된다. 또한 자치사무를 법이 정하는 바에 따라 독자적인 책임하에 처리하도록 자치재정권·자치입법권·자치행정권·자치조직권 등과 같은 자치권한을 전혀 부여하지 아니할 경우에는 ‘자치기능보장’을 침해하는 것이 된다.
지방자치의 유형으로 먼저 주민자치는 지역주민이 그 지역사회의 정치와 행정을 자신의 책임하에 처리하는 자치제이다.
지방자치가 지역문제에 대한 주민의 참여를 본질적 요소로 하고 있으며, 지방자치는 민주주의를 실현시키는 데 중요한 역할을 수행한다.
그리고 단체자치는 일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 자체의 기관을 가지고 지역사무를 처리하는 자치제를 말한다. 단순히 국가행정조직의 일부로서 국가의 편의와 행정능률을 고려하여 지역의 자치기구에 일정한 범위의 자치권을 부여한다. 따라서 주민의 참여에 의한 민주적인 자치가 아니라 법인인 자치단체에 의한 행정이다. 단체의 자치기구가 2 원적으로 구성되어 의결기관과 집행기관이 분리된다.
주민자치에서는 지역주민의 참여를 통한 민주주의의 실현이 강조되고, 단체자치에서는 능률적인 행정을 위한 효과적인 방법으로서의 지방자치가 강조되었다. 그러나 오늘날에는 주민자치적인 요소와 단체자치적인 요소의 적절한 조화가 모색되고 있다. 즉 주민참여를 통한 민주주의의 실현과 능률적 행정의 구현을 모두 담보하는 방향으로 지방자치가 운용되고 있는 것이다.